СУМСЬКА
ТОРГОВО-ПРОМИСЛОВА ПАЛАТА






В этом разделе:



Створюючи законодавчу базу, можна служити і за, і проти ідеї
Створюючи законодавчу  базу, можна служити  і за, і проти ідеї Регіональна політика – чи її відсутність – упродовж років незалежності накопичила багато запитань. І те, що на них не намагалися знайти вірних відповідей, є прикрою й незаперечною реальністю. Власне, саме це стало причиною подій, що спричинили війну на сході України.

Нині часто повторюються слова «регіональна політика», «децентралізація», «федералізація»... Наскільки усвідомлено ми їх вживаємо? Чи достатнього зважено – з точки зору саме регіонів – підходимо до вирішення проблеми місцевого розвитку? Про це ми розмовляємо з експертом із питань економіки Марком Берфманом, людиною, яка більшу частину свого життя присвятила основному фахові – будівельника, очолювала об-ласну адміністрацію і сім років – обласну раду.

Перше – зацікавити регіон у власному розвитку

- Сьогодні Україна визначається з регіональною політикою. Чому саме децен-тралізація необхідна країні?

- Забезпечити необхідну якість людського розвитку можна лише на основі економіки, що динамічно розвивається. Злиденна країна апріорі не здатна забезпечити своїм громадянам сучасних стандартів життя. Але впродовж багатьох століть окремі землі України були складовими економік різних держав, мали різні вектори і темпи розвитку. Відповідно, для того, щоб створити загальноукраїнську гармонійну економіку, необхідно вирішувати не лише завдання розвитку, а й завдання гармонізації, вирівнювання. Саме ця обставина має стати першочерговим завданням створення моделі ефективної регіональної політики.

Зараз під поняттям «регіон» ми переважно маємо на увазі область. Насправді ж, за визначенням, регіон – це велика територія, що вирізняється характерними ознаками – гео-графічними, економічними, етнографічними… Розуміння цих ознак дозволить планувати розвиток кожного регіону, як єдиного цілого. А на загальнонаціональному рівні необхідно, щоб акценти розвитку були зміщені з «підйому» окремих галузей на створення умов для комплексного зміцнення економіки регіонів. Для того ж, аби й регіони були зацікавлені у цьому, необхід-но стимулювати їх розвиток за принципом «Краще живе той, хто краще працює».

Нині ми констатуємо: якщо протягом останніх 20 років ВВП на душу населення у світі зріс на 86,7%, то в Україні зменшився на 37,1%. Чому? Надмірна централізація управлінських рішень сформувала неефективну конструкцію державного управління. Значною мірою це стосується бюджетного планування. І Бюджетний кодекс із поправками 2010 року врахував суттєві недоліки свого попередника, але практично залишив поза увагою міжбюджетні відносини центру і регіонів.

Пригадую, коли приймався перший варіант Бюджетного кодексу, а це було при прем’єр-міністрові Ющенку, нас, представників регіонів, зібрали на велику нараду. Я тоді виступав і, висловлюючи загальну думку, говорив, що прийняття кодексу – справа надзвичайно корисна, бо без нього був просто безлад. Ми згоджувалися тоді, що формульний підхід розподілу грошей має різко зменшити корупційні схеми. Але водночас застерігали, що він нівелює інтереси регіонів, а відтак пере-творить їх на утриманців. Щодо першого ми помилилися: корупція не зменшилася, а зросла, бо якщо раніше за грошима ходили 25 областей, то почали ходити ще й понад 700 міст і районів. А от щодо другого, на жаль, не помилилися.

У країні відсутня прозора інформація про фактичні показники надходжень і витрат на власні потреби в регіональному розрізі. Всі регіони – і ті, що є донорами, і ті, що є реципі-єнтами, отримують однакове бюджетне фінансування в розрахунку на фактичну чисельність населення. Тобто виникла ситу-ація, коли в розвитку економіки регіону не зацікавлені ні органи влади, ні територіальні громади. Бо навіщо, скажімо, виділяти землю під розміщення нового виробництва, коли територіальна громада від цього не отримає жодної користі? Навпаки: можуть виникнути екологічні проблеми. Все це провокує суто споживацькі настрої у населен-ня. А політики - популісти вміло використовують ці настрої на свою користь.

Діючу практику бюджетного вирівнювання виправдовують, як правило, тим, що в унітарній державі повинні бути однакові умови життя населення. На мій погляд, формула має бути дещо іншою: держава повинна гарантувати мінімальні соціальні стандарти, а все, що заробляє регіон, після відрахування на загальнодержавні потреби, має складати консолідований бюджет регіону, у тому числі – й місцевих громад. Така схема міжбюджетних відносин дасть можливість зацікавити регіони у зростанні їх виробничого потенціалу; поліпшувати інвестиційний клімат у регіонах; запровадити конкретні й зрозумілі критерії оцінки роботи органів влади щодо розвитку регіонів; запровадити формування бюджетів місцевого самоврядування «знизу – вгору» на основі єдиних соціальних стандартів згідно з вимогами Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Людина не повинна знати, де офіс начальника

- Тобто принцип «зни-зу – вгору» все ж повинен стати реальністю. Але як мають втілюватися реформи місцевого само-врядування? У недавній розмові з сумськими журналістами один із ідеологів адміністративної реформи народний депутат Анатолій Матвієнко переконував, що слід почати з базового рівня – укрупнення сільрад, вирішити всі питання на цьому рівні, а потім руха-тися далі. Якою, на Вашу думку, має бути послідов-ність втілення реформ?

- Передусім слід нарешті зрозуміти, що адміністративна реформа повинна мати одну єдину мету – підвищення якості та доступності для населення адміністративних послуг. А від укрупнення сільрад це ніяк не залежить. Так, адмінреформа необхідна. Але перед тим, як її почати, і для того, аби не по-вторити попереднього досвіду, що засвідчив – усі реформи поки тільки погіршували ситу-ацію, слід провести ретельну підготовку. Передусім прийняти закон «Про адміністративні і соціальні послуги, що надаються населенню України органами влади». Ми повинні зробити так, щоб життя кожної окремої людини не залежало від відста-ні до офісу начальника. Щоб її просто не цікавило, де цей офіс знаходиться!

Тобто реформа повинна мати комплексний характер. І починати її можна, тільки маю-чи пакет законів – прийняті змі-ни до Конституції України, за-кони про регіональну політику, місцеве самоврядування, земель-ний кодекс і так далі – всіх тих, що регулюють життєдіяльність держави. Поки така підготовка не проведена, починати процес реформування категорично не можна.

Законотворення – не гра в наперстки

- Проте Ви говорили, що з проектів пропонованих нині законів, на важливості яких Ви наголошуєте, вихолощені важливі моменти. Про що саме йдеться?

- Ті проекти, що пропону-ються сьогодні, містять у собі чимало механізмів, які вже на законодавчому рівні можуть створити бар’єри для втілення ідеї децентралізації та нормального розвитку регіонів. Немало цих документів ще з 2009 року блукали у парламенті. Не можна казати, що вони були досконалими, але тепер їх доопрацювали таким чином, що з проектів зникло те, що було необхідним для побудови нормальної регіональної політики.

От, скажімо, що пропонує проект Закону «Про засади державної регіональної політики». У варіанті 2009 року об’єктами державної регіональної політики є Автономна республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь. У сьогоднішньому варіанті, вже, на жаль, прийнятому в першому читанні, до об’єктів додані «групи регіонів або їх частин, міст, сіл, селищ, об’єднані за критеріями та у порядку, встановленому Кабі-нетом Міністрів». А це означає, що не регіон, а знову Кабінет Міністрів на свій вибір буде вирішувати, як розвиватиметься той чи інший населений пункт, минаючи регіон.

У проекті закону від 2009 року в статті 3 «Принципи здійснення регіональної політики» йшлося про принцип децентралізації – «збалансованого розподілу владних повноважень з управління розвитком територій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з передачею відповідних ресурсів». У законі, що запропонований зараз, уже йдеться не про передачу ресурсів, а про «забезпечення рівних можливостей доступу об’єктів регіональної політики до ресурсів державної фінансової підтримки регіонального розвитку». Для непосвяченого незрозуміло, але чи не йдеться, по суті, про те, що розподілом буде знову за-йматися центр? І мова не про децентралізацію, а про поси-лення централізації навіть щодо сьогоднішнього стану справ?

Подібних нюансів у проекті закладено чимало. Що ж стосу-ється змін до Конституції, які пропонуються, то тут ситуація набирає просто анедокдотичного звучання, а щодо децентралізації створюється практично унтерпришибеєвська позиція. Бо теж зводиться до того, що в регіональній політиці все ви-рішуватиме Кабмін.

По суті, давайте розуміти: й сьогодні законодавство дає багато повноважень місцевим, районним, обласним радам. Через відсутність виконавчих органів цих рад, які не передбачені законом, виконавчі функції делеговані місцевим адміністраціям. І сьогодні проблема не у власне повноваженнях, а у ресурсах, що необхідні для виконання цих повноважень. Для прикладу: чи є у вас хоч один знайомий, хто б пролікувався сьогодні в лікарні лише тими медикаментами, які є у медичній установі? Ні. А це ж захищена стаття! Проте не забезпечена ресурсами.

Хто ж буде виконавцем політики? За ідеєю, виконавчі органи. Які саме? Почитайте уважно проекти, в тім числі й проект Президента, і ви побачите, що вони не визначені: то йдеться про виконавчий комітет, то – про виконавчий апарат. Проте ми знаємо, що, наприклад, виконавчий апарат обласної ради діє й сьогодні – він готує матеріали до сесій і жодним чином не є виконавчим органом обласного рівня. Врешті пропонується узагальнююче поняття «виконавчий орган». Але закон потребує чіткості. А слово «орган», як щойно ми визначилися, містить два значення: «комітет» і «апарат». Про яке саме ми будемо говорити, коли приймемо закон із таким нечітким положенням? Чи це з’ясується потім? То для якого виконавчого органу ми маємо готувати стратегію регіональної політики? І чи не завершиться все тим, що в області керуватиме представник Президента? Що знову права будуть у центральних органів влади, обов’язки – на місцевих органах влади, а ресурси для їх виконання так і залишаться за центром?

Такі різночитання – не ознака правильного законотворення; це, швидше, нагадує гру в наперстки. Й тут важко не згодитися з оглядачем «Дзеркала тижня» Інною Ведерніковою, яка пише: «З кишені Петра Олексійовича (Порошенка) стирчить якийсь лівий проект Конституції, який він уже від-правив до Венеціанської комісії, ризикуючи таки в історію не увійти, а вляпатися». Стосується це передусім обговорюваного нами питання – децентраліза-ції та невизначеності того, хто здійснюватиме виконавчу владу на рівні регіону. Доречно зауважити, що абсолютно унітарна Польща не посоромилася назвати виконавчі органи воєводств Урядами.

Отже, підсумовуючи, мо-жемо сказати, що сьогоднішній стан України – результат лихоманкової боротьби центральних органів за право розподіляти ресурси і вирішувати всі питан-ня регіонів, залишаючи місцевій владі відповідальність. І процес цей не зупинився. Презентовані сьогодні владою проекти загрожують знову виявитися рефор-мами на папері, які не підштовхнуть розвиток України, а лише поглиблять стагнацію.


Алла Федорина
«Україна молода»
№145 від 2 жовтня 2014 року

Количество показов: 1111

Возврат к списку


Материалы по теме:

.
© Сумская торгово-промышленная палата
e-mail: chamber@cci.sumy.ua,   2006 - 2016 гг
Разработка сайта - Мэджик А